乾いた都市で耕す——南欧は農地を「所有せずに」留めてきた

地中海に面した都市をひとまとめに「南欧」と呼ぶとき、私たちはたいてい風景を思い浮かべています。乾いた光、石造りの街、テラスの鉢植え。しかし都市農という主題でこの括りを使うなら、風景ではなく制約から入ったほうが正確です。南欧の都市が共有しているのは、地中海性気候という気象の型そのものよりも、そこから生じる二つの厳しさ——夏に雨が降らないことと、水の需要が観光と農業で同じ季節に重なること——のほうだからです。この二つは、都市の縁でどんな農業が成り立つかを、制度より先に決めてしまいます。

制約から入ると、もうひとつ見えてくるものがあります。南欧の都市が農地に対して取ってきた手つきの独特さです。北欧や中欧の都市農を語るときの中心はしばしば区画——一人ひとりに割り当てられた小さな菜園——ですが、南欧の都市が最も大きく賭けてきたのは、区画よりもむしろ都市の外縁に広がる農地そのものを、まとめて動かないようにする仕組みでした。それが本記事の主題である「農業公園」です。数千から数万ヘクタールに及ぶ農地を、行政が買い取ることなく、計画と用途指定によって農地のまま留める。所有ではなく利用で土地を回す、という言い方の実体はここにあります。

本記事は、この3日間の短い特集の初日にあたります。明日はイタリア、明後日はスペインを訪ねますが、その前に、二つの国に共通して効いている補助線を引いておきたい。ひとつは水——どこまでが逼迫で、どの数字を見れば渇きが見えるのか。もうひとつは所有——買わずに留めるとは具体的にどういう手続きなのか、そしてそれが何を解いて何を解かないのか。断っておくと、この特集は当初6か国7日の構成でした。公開の曜日運用を正すために3日へ圧縮しており、ポルトガル・ギリシャ・クロアチア・スロベニアの回は後日の枠に送っています。触れられない国があることは、先に書いておきます。

都市農の議論はふつう土地から始まります。空き地はあるか、地代は払えるか、いつまで借りられるか。しかし南欧では、その前に水の問いが立ちます。欧州環境機関（EEA）の水不足指標によれば、2023年に少なくとも年の四半期のあいだ水不足の条件下に置かれたのは、EU 国土の28%と人口の32%でした。そして同機関は、南欧では水不足が通年で常態化しており、人口の約30%が恒常的な水ストレス下、最大で70%が夏季の季節的ストレス下にあるとしています。都市の縁に農地を確保できたとしても、7月と8月に灌漑の水が回らなければ、その農地は帳簿の上にしか存在しません。

ここで注意がいります。「南欧は乾いている」を国別の平均値で語ると、しばしば話が逆になるからです。水の逼迫を測る代表的な指標である水利用指数プラス（WEI+）は、再生可能な淡水資源に対する消費量の割合を流域単位・四半期単位で見るもので、20%を超えると逼迫、40%以上で深刻とされます。ところが Eurostat が示す2022年の国レベルの値は、ギリシャ13.8%、ポルトガル10.1%、スペイン8.8%——いずれも20%を下回ります。EU 全体では5.8%。突出しているのはキプロスの71.0%とマルタの34.1%で、これは島嶼の特殊事情です。国の平均は、流域と季節に宿る渇きをきれいにならしてしまいます。

WEI+ という指標の設計は、それ自体が南欧の問題の形を教えてくれます。この指標が国単位ではなく流域単位で、しかも年ではなく四半期ごとに計算されるのは、水の逼迫が空間的にも時間的にも偏るからです。年間で均せば足りている流域が、7月には枯れる。国全体では余裕があるはずの国で、特定の三角州や島だけが40%を超える。EEA が「少なくとも年の四半期のあいだ」という条件付きで面積と人口を数えているのも、同じ理由によります。逼迫は常態としてではなく季節として現れるので、常態だけを数えると見落とすのです。

その上で、この指標には正直に書いておくべき穴もあります。Eurostat が2022年の国別 WEI+ を公表した際、イタリアの値は「データなし」でした。南欧の中心的な農業国のひとつが欠けたまま、地域の像を数字で描くことになります。翌日に訪ねるイタリアについて、本特集が水の逼迫を国レベルの単一の数値で語らないのはそのためです。数字がないことは、逼迫がないことを意味しません。ポー平原の灌漑をめぐる近年の議論を思えばむしろ逆でしょうが、ここでは確認できた範囲を超えて書かないでおきます。

別の角度からの数字もあります。EEA が2025年にまとめた欧州環境の総括では、2022年時点で水ストレスが影響した範囲は国土の約30%・人口の約34%とされ、影響はとりわけ南欧と人口稠密地域に集中すると書かれています。2023年の28%・32%と並べれば、年による揺れの幅が見えます。同じ総括は、農業・水道・エネルギーの各部門が統治の改善と技術と啓発によって10〜40%の節水余地を持つとも述べています。この幅の広さは、渇きが自然現象であると同時に配分の問題でもあることを示しています。

EU 全体の淡水取水量は、この四半世紀で確かに減りました。EEA の取水指標によれば、2000〜2009年の平均224,000百万立方メートルに対し、2020〜2023年の平均は192,600百万立方メートル。14%の減少です。ただしこの減少の主因は農業ではなく、発電所の冷却水の落ち込みでした。部門別に見ると、2020〜2023年の取水の31%を占めるのは農業であり、その中身は灌漑に強く偏っています。総量が減ったという一行だけを読むと、圧力が緩んだように見えますが、そうではありません。

同じ期間、農業部門の地下水取水は11,000百万立方メートルから16,500百万立方メートルへ、52%増えました。EEA はこの増加が南欧・西欧・東欧の需要増に牽引されたとし、表流水の取水は逆に13%減ったと記しています。読み替えるとこうなります——地表の水が季節的に当てにならなくなるにつれて、農業は地下へ手を伸ばした。渇きが増したから水を使わなくなった、のではなく、渇きが増したから水源が深くなった。地下水は、その年の降雨に左右されにくいぶん、使いすぎたことに気づくのが遅れる資源でもあります。

この事実は、都市農を「環境に良いもの」として無条件に置くことを難しくします。都市の縁に農地を留めるということは、そこに灌漑の需要を留めるということでもあるからです。市民菜園の一区画が使う水は微々たるものでしょうが、数千ヘクタールの農業公園は違います。次節以降で見る二つの公園は、どちらも河川のデルタや平野という、まさに灌漑と都市の水需要が競合する場所に置かれています。土地を留める制度を評価するとき、水の勘定を別立てにしてはいけない——これが本記事が最初に置いておきたい留保です。

農業公園（parco agricolo / parc agrari）は、日本語の「公園」から受ける印象とかなり違うものです。散策のための緑地ではなく、営利の農業経営がそこで続いていることを前提に、その土地を農地のまま固定するための計画上の枠組みを指します。中心にあるのは所有権の移転ではありません。行政が土地を買い上げるのではなく、区域を線で囲い、特別計画によって用途を農業に限定し、その区域内での開発を制限する。土地は農家の手に残り、耕作も農家が続けます。変わるのは、その土地が宅地や物流施設に転用される道が、行政的に閉じられることです。

なぜこの形が南欧で発達したのか。決定的な理由をひとつに絞ることはできませんが、条件は揃っています。第一に、地中海の都市の縁には、灌漑によって古くから高い生産性を保ってきた平野やデルタが接している。第二に、20世紀後半の都市拡張と物流用地の需要が、まさにその平野を狙った。第三に、自治体には数千ヘクタールを買い上げる財政力がない。買えないが失いたくない、という条件のもとで残る手段は、所有ではなく計画です。用途指定は土地代を必要としません。必要なのは、区域を決める合意と、それを維持する行政の持久力です。

この技法の弱点も、同じ場所から生じます。所有していない以上、行政が農地を守れるのは線を維持できるあいだだけです。線は法や条例で引かれ、法や条例は改正されます。そして農家の側から見れば、開発できない土地を持たされたまま、農業の採算だけで経営を続けなければならない。農業公園が長続きするかどうかは、区域を囲った時点ではなく、その後に営農支援や販路の仕組みをどれだけ積めたかで決まります。次節の二つの実例は、その積み方の違いも見せてくれます。

ミラノ南農業公園（Parco Agricolo Sud Milano）は、1990年4月23日のロンバルディア州法第24号によって設けられました。面積は約46,300ヘクタール——資料によって47,000ヘクタールと記されることもあります——で、ミラノ市街の南から南東にかけて弧を描き、およそ60の自治体の区域にまたがります。域内には1,400を超える農業経営が存在します。長らくミラノの広域行政（現在のミラノ大都市市）が管理してきましたが、2025年9月23日付でこの管理は新たな公的主体へ引き継がれました。数万ヘクタール規模の農地を、都市が買わずに35年にわたって留めてきた例です。

バイシュ・リョブレガート農業公園（Parc Agrari del Baix Llobregat）は、1998年に14の自治体による共同体（コンソルシ）として発足しました。面積の数え方が二重になっているのが特徴で、総面積は3,473.26ヘクタール、これに対し特別計画（Pla especial）が実際に区域として画定しているのは2,938ヘクタールです。そのうち利用農地（SAU）はおよそ1,969ヘクタール。経営体は約621、平均規模は2.7ヘクタールと小さく、バルセロナ都市圏に野菜を供給し続けています。特別計画は2004年に承認され、2015年に改定されました。

二つを並べると、同じ発想の別の実装が見えます。ミラノは州法という上位の法によって一気に広大な区域を囲い、公園としての性格を法で与えました。バルセロナは自治体どうしの共同体という下からの組織をつくり、そのうえで特別計画という道具で区域を画定し、10年あまり後に改定しています。規模は15倍近く違い、平均経営規模も違う。それでも共通するのは、どちらの行政も土地を買っていないこと、そして囲った後に計画を更新し続けなければ制度が維持できないことです。バイシュ・リョブレガートの3,473.26ヘクタールと2,938ヘクタールという二重の数字は、まさにその更新の痕跡でもあります。

明日の第2回はイタリアを扱います。都市菜園（オルティ・ウルバーニ）の制度化、都市近郊農地の保全、そして自治体が高齢の住民へ区画を配分してきた伝統——本記事が引いた「所有せずに留める」という補助線が、数万ヘクタールの水準から数十平方メートルの区画の水準へ降りたときにどう見えるかを追います。第3回はスペインです。市民菜園（ウエルトス・ウルバーノス）のネットワーク、バルセロナとマドリードの自治体制度、そして乾燥地における灌漑と水の配分。第3回はこの短い特集の締めくくりでもあり、水と所有という二つの補助線がどこで交わるのかを、そこで結びます。

訪ねられないものも書いておきます。この特集は当初、ポルトガル・ギリシャ・クロアチア・スロベニアを含む6か国7日の構成でした。公開の曜日運用を正すために3日へ圧縮したため、4か国分の設計は後日の枠へ送っています。リスボンの菜園公園も、財政危機期のギリシャの自治体菜園も、本来ならこの地域像に不可欠です。加えて、本記事の執筆環境からは各国自治体のウェブサイトへ到達できず、一次情報の確認は欧州環境機関・Eurostat・百科事典の範囲に限られました。そのため数値は EU 域内の統計と、二つの農業公園の基礎データに絞ってあります。確認できなかったことは、書かないことで示しています。

本記事が辿った道筋を、順に置き直しておきます。まず「南欧」という括りを風景ではなく制約として立て直しました。共有されているのは地中海の光ではなく、夏に雨が降らないことと、観光と農業の水需要が同じ季節に重なることだ、と。次に、その制約を数字で確かめました。欧州環境機関の水不足指標は、2023年に水不足の条件下に置かれた範囲を EU 国土の28%・人口の32%とし、南欧では人口の約30%が恒常的な水ストレス下、最大70%が夏季の季節的ストレス下にあるとしています。続いて、その渇きが国別平均では見えないことを、Eurostat の2022年 WEI+ で示しました。ギリシャ13.8%、ポルトガル10.1%、スペイン8.8%——いずれも逼迫の目安である20%を下回ります。そのうえで水の行き先を追い、EU の淡水取水が14%減る一方で農業の地下水取水が52%増えたことを確認し、最後に「農業公園」という装置を、ミラノとバルセロナの二例で開きました。

最も重要な論点を、三つ名指しで言い直します。第一に、渇きは国ではなく流域と季節に宿る。WEI+ が流域単位・四半期単位で計算されるのは偶然ではなく、そう計算しなければ7月に枯れる流域が年平均のなかで消えてしまうからです。EU 全体の値5.8%と、キプロスの71.0%・マルタの34.1%の隔たりは、平均という操作が何を捨てるかを端的に示しています。第二に、農業の水需要は緩んでいない。2000〜2009年平均224,000百万立方メートルから2020〜2023年平均192,600百万立方メートルへ総取水が14%減った同じ期間に、農業の地下水取水は11,000から16,500百万立方メートルへ52%増え、表流水取水は13%減りました。水源が深くなったのであって、需要が消えたのではありません。第三に、南欧の独自性は区画ではなく農業公園にある。1990年4月23日のロンバルディア州法24号による約46,300ヘクタールと、1998年発足の共同体による3,473.26ヘクタール。規模も手続きも違いますが、どちらも行政は土地を買っていません。

わかっていないこと、留保しておくべきことも書いておきます。まず、Eurostat の2022年 WEI+ にはイタリアの値がありません。南欧の中心的な農業国が欠けたまま地域像を描いているという穴は、明日の記事でも埋まりません。次に、農業公園が実際に農地を守り続けたのか——面積が維持されたことと、そこで農業が経営として成り立ったこととは別の問題です。本記事はミラノに1,400超の農業経営があること、バイシュ・リョブレガートに約621経営体・平均2.7ヘクタールがあることまでは確認しましたが、その収益性や後継者の状況までは確認していません。想定される反論も明らかです——数千から数万ヘクタールの農地を都市の縁に固定することは、住宅供給を圧迫し地価を押し上げているのではないか。この問いに本記事は答えていません。加えて、執筆環境から各国自治体の一次情報へ到達できなかったため、リスボンやマドリードの制度は数字を伴って扱えませんでした。地域像としては、そのぶん穴が空いています。

この記事の特集内での位置づけは、二本の補助線を引くことに尽きます。水——どの数字を見れば渇きが見えるのか。所有——買わずに留めるとはどういう手続きで、何を解いて何を解かないのか。明日の第2回はイタリアへ移り、ミラノ南農業公園という数万ヘクタールの水準から、都市菜園の一区画という数十平方メートルの水準へ降ります。自治体が高齢の住民へ区画を配分してきた伝統は、「所有せずに使う」という同じ原理を、まったく違う縮尺で実装したものです。第3回のスペインでは、その二つの縮尺が水の配分という共通の問題に突き当たる場所を見ます。3日という短い特集ですが、この二本の線を持っていれば、後日ポルトガルやギリシャの回が立ったときにも、同じ道具で読めるはずです。