誰が屋上の費用を払うのか——義務・補助・そして撤回

屋上に緑を載せるとき、最初に動くのは金です。防水をやり直し、防根層を敷き、土を運び上げ、灌水の配管を通す。この費用はすべて建物の所有者が立て替えます。ところが、そこから生まれるものの内訳を並べてみると、所有者の手元に残るのはごく一部です。米国環境保護庁（EPA）によれば、緑化屋根は表面温度を通常の屋根より最大で華氏56度——摂氏でおよそ31度——低く保ち、周辺の気温を最大で華氏20度ほど下げ、冷房負荷を最大70%削減しうるとされます。このうち冷房費の節約と防水層の延命は所有者のものですが、周囲の気温が下がることも、雨が下水道に流れ込まないことも、所有者の口座には入りません。

経済学ではこれを外部性と呼びます。費用を負担する主体と、便益を受け取る主体がずれている状態です。ずれたままにしておけば、合理的な所有者は緑化しないほうを選びます。都市にとっては望ましいが、個々の建物にとっては割に合わない——屋上緑化がほぼ例外なく制度と一緒に語られてきたのは、この一点に尽きます。第1回で「屋上の緑をつくったのは市場ではなく制度だった」と述べた背景には、こうした会計上の構造があります。ドイツでは、新たにつくられた緑化屋根のおよそ9割が、開発にともなう生態的な補償の要求から生じているとされます。市場が自発的に選んだ結果ではないのです。

そこで本記事は、制度を理念ではなく金額で読みます。義務づけはいくらの負担を課したのか。補助はその何割を埋めたのか。料金の軽減は年にいくら戻ってくるのか。そして事業として屋上で作物を売る人は、何で食べているのか。数字を並べたあとで、2025年10月にトロントで起きたことに戻ります。制度の撤回が「不要な費用の削減」という言葉で説明されたとき、そこで数えられた費用と、数えられなかった便益の非対称を、私たちは正確に見分けられるでしょうか。

外部性を埋める方法は、屋上に限らずおおむね三つに分類できます。第一が義務づけ。一定の条件を満たす建物に緑化を課し、費用は所有者に負わせるやり方です。トロント市が2009年に、東京都が2001年に採ったのがこれにあたります。第二が補助。工事費の一部を公費で肩代わりし、所有者の負担を下げます。第三が料金。緑化した建物の下水道料金を下げるなど、便益に価格をつけて所有者に返す方法です。三つは排他的ではなく、実際の都市はたいてい二つ以上を組み合わせています。

重要なのは、この三つが効き方も壊れ方も違うということです。義務は最も強力で、最も速く面積を積み上げますが、費用を負わされる側の反発を蓄積し、政治的に撤回されうる。補助は反発が小さい代わりに、予算の枠でしか広がらず、単年度の財政事情に左右される。料金は最も長持ちしますが、金額が小さすぎて工事費を回収するには至らないことが多い。以下では、この三つを実際の金額まで下ろして、どこまで効いていたのかを確かめていきます。

トロント市の緑化屋根条例は2009年5月に可決され、北米で初めて新築建築物に屋上緑化を義務づけました。対象は延床面積2,000平方メートル以上の商業・施設・住宅の新築で、利用可能な屋上面積の20%から60%までを、建物の規模に応じて段階的に緑化することを求めます。ここで言う「利用可能な屋上面積」は屋根の全面ではなく、再生可能エネルギー設備の設置部分や、住戸あたり最大2平方メートルまでの専用テラス・屋外共用部を差し引いた面積と定義されていました。義務の重さを、屋根の使い道と釣り合うように調整していたわけです。市によれば、この条例のもとで1,200を超える屋上が緑化されました。

東京都の義務は形が違います。「東京における自然の保護と回復に関する条例」は2001年4月に施行され、第14条により、都内で1,000平方メートル以上（国および地方公共団体が所有する敷地では250平方メートル以上）の敷地に建築物を新築・増築する者に、緑化計画書の届出を義務づけました。屋上については、利用可能部分のおおむね20%——総合設計制度などの適用を受ける場合は30%——の緑化が求められます。トロントが建物の延床面積を引き金にしたのに対し、東京都は敷地面積を引き金にしている。この違いは小さく見えて、対象となる建物の性格を大きく分けます。

そしてもう一つ、決定的な違いがあります。トロントの条例には、緑化しない代わりに金を納めるという逃げ道が用意されていました。東京都の制度には、それがありません。届出た計画のとおりに緑化するか、しないか。金で置き換える経路が制度上存在しないのです。この設計の差が、次節で見るように、二つの都市の制度の持続性と自己資金力を大きく分けることになります。義務づけとは「何を課すか」だけの問題ではなく、「課したものを金に換えられるようにするか」という設計の問題でもあるのです。

トロントの条例は、開発事業者が承認を受けたうえで、義務づけられた緑化のかわりに1平方メートルあたり200カナダドルを納付することを認めていました。いわゆる現金納付（cash-in-lieu）です。一見すると義務を骨抜きにする仕組みですが、この金の行き先を見ると評価が変わります。納付金は市のエコルーフ助成制度（Eco-Roof Incentive Program）の原資となり、緑化屋根の工事に対して1平方メートルあたり100カナダドル、上限10万カナダドルの補助として支出されていました。冷たい屋根（クールルーフ）には1平方メートルあたり2〜5カナダドル、上限5万カナダドル。既存建物が構造的に緑化に耐えるかを調べる構造診断にも、最大1,000カナダドルが用意されていました。

この助成の対象は、条例の義務がかからない建物でした。すなわち既存建築物と、延床面積2,000平方メートル未満の新築、そして市の教育委員会や非営利団体が手がける新築です。つまり制度全体としては、義務の対象となる大きな新築から金を吸い上げ、義務の対象外である小さな建物と学校と非営利に配る、という再分配が働いていたことになります。義務が補助の原資になり、補助が義務の届かない領域を埋める。屋上緑化の政策としては、これはかなり洗練された閉じた環でした。

ただし、納付金には別の顔もあります。1平方メートル200カナダドルという価格は、緑化を免れるための上限価格としても働きます。緑化屋根の工事費が200カナダドルを超える建物にとっては、納付したほうが安い。つまりこの金額は、義務の実効的な上限を決めていたことになります。英語版ウィキペディアが引く数字では、適切に設計・施工された薄層型の緑化屋根は1平方メートルあたり108〜248ドル、厚層型では355〜2,368ドルとされます。通貨や年次の違いを措けば、200カナダドルという納付単価は薄層型の費用帯のちょうど真ん中あたりに置かれていたことになります。制度は義務を課しながら、同時にその義務に値札をつけていました。

補助を考えるには、まず埋めるべき穴の大きさを知る必要があります。ドイツの建物緑化連盟（BuGG）が示す目安では、薄層型の屋上緑化の工事費は1平方メートルあたり30〜60ユーロ、厚層型では80ユーロからとされます。北米の数字より一桁近く安く見えますが、これは資材と施工が産業として成熟し、薄層型が標準化されているためです。ドイツ建築物緑化協会（FBB）は、年におよそ800万平方メートルの屋根が新たに緑化されており、その8割以上が薄層型だと報告しています。ドイツの大都市のなかには、この工事費の最大50%までを補助するところもあります。

日本の助成は、金額の水準としてはこれよりずっと手厚い一方、規模がはるかに小さいのが特徴です。たとえば三鷹市の緑化助成制度は、屋上緑化について実費の2分の1を上限に、1平方メートルあたり20,000円まで助成します。壁面緑化は1平方メートルあたり10,000円まで、屋上と壁面を合わせた上限は100万円です。対象となるには緑化面積が1平方メートル以上あること、屋根に高さ1.1メートル以上の転落防止柵などを設けること、建物が新たな緑化に耐える強度をもち建築基準法の検査済証が交付されていることが求められます。単価は高いが、上限100万円は50平方メートル分にしかなりません。

ここで日本の制度配置の特徴が見えてきます。義務を課しているのは東京都であり、金を出しているのは区市町村です。しかも都の条例には現金納付の仕組みがないため、トロントのように義務が補助の原資になる経路は存在しません。二つの制度は別々の主体が、別々の財布で、別々の目的のもとに運用されています。第1回で見たとおり、日本の屋上緑化面積は2000年代前半に条例とともに立ち上がりました。立ち上げたのは義務であり、その後を支えているのは自治体の単年度予算です。この組み合わせは、面積を一気に増やすことには成功しましたが、増やし続けるようには設計されていません。

三つめの道具は、便益に価格をつけて所有者に返すやり方です。ドイツの多くの自治体は下水道料金を汚水分と雨水分に分けて課す分流式（gesplittete Abwassergebühr）を採っており、雨水分は敷地の不浸透面積に応じて決まります。緑化屋根は雨を保持して流出を減らすため、この不浸透面積の算定で有利に扱われ、料金が下がります。便益を計測し、価格に翻訳し、原因者に返す——理屈のうえでは、外部性の教科書的な解決です。ではいくら返ってくるのか。ドイツ語版ウィキペディアがまとめる数字では、平均でおよそ1平方メートルあたり年0.46ユーロ、最大のケルンでも1.12ユーロです。

この数字を工事費と並べてみます。薄層型が1平方メートルあたり30〜60ユーロだとすれば、平均的な料金軽減0.46ユーロで回収するには単純計算でおよそ65年から130年かかります。ケルンの最大水準1.12ユーロで計算しても、27年から54年です。屋上の防水層の寿命を考えれば、これは「回収できない」と言ってよい水準でしょう。もちろん、この計算は料金軽減だけを見たものであり、冷房費の節約や防水層の延命といった所有者自身の便益を含んでいません。それでも、雨水という最も明確に計測できる便益に価格をつけたとき、返ってくる額が工事費の数十分の一にしかならないという事実は重い。

料金という道具の本当の役割は、たぶん回収ではありません。信号を出すことです。緑化した屋根は不浸透面積として数えない、という制度上の宣言が、設計者と施主に「これは公共に価値のある工事だ」と伝える。金額そのものより、雨水を都市の負債として計上する会計をつくったことのほうが重要でした。ドイツで新たにつくられた緑化屋根のおよそ9割が、開発にともなう生態的な補償の要求から生じているとされるのは、まさにこの会計が定着したからです。ただし、その9割という数字は同時に、料金の信号だけでは屋根は緑にならなかったことも示しています。

ここまでは、緑化屋根という工事の費用を誰が持つかという話でした。では、その屋根で作物を育てて売る事業は、何で成り立っているのでしょうか。ニューヨークのブルックリン・グレンジは2010年4月に始まり、現在は市内3か所の屋上で栽培しています。年間の生産はおよそ8万ポンド（約36トン）の有機野菜と、およそ1,500ポンド（約680キログラム）の蜂蜜。ただし同社は野菜と蜂蜜だけを売っているのではありません。緑化屋根の設計・施工とコンサルティングを世界の顧客に提供する事業を併せ持っています。屋上で農業をする会社であると同時に、屋上を農業できる状態にする会社でもある。

モントリオールのルーファ・ファームズは、別の解き方をしています。2009年に設立され、2011年に市内で約31,000平方フィートの商業屋上温室から収穫を始めました。当初の顧客はおよそ200人。2013年にラヴァル（約43,000平方フィート）、2017年にアンジュー、2020年にヴィル・サン＝ローラン（約164,000平方フィート）と拡張し、現在はモントリオール圏の4棟で合計およそ30万平方フィートを運営しています。特徴は売り方です。同社は自社生産の野菜に地域の生産者の商品を組み合わせたオンライン市場を運営し、週におよそ2万バスケットを、ケベック州内の500を超える受取拠点に届けています。従業員は約200人。

二社に共通するのは、屋上で採れた作物そのものが利益の源泉ではないということです。片方は屋上を作る技術を売り、もう片方は屋上と食卓をつなぐ流通を売っている。屋上という場所が事業に与えているのは、収量ではなく物語と近さです。そしてもう一つ、見落としてはならない共通点があります。どちらも、すでにそこにある屋根を使っている。土地を買っていないのです。屋上農園の経済性を支えている最大の要素は、都市でもっとも高い費目である地代を、賃借料の形で薄く払うか、あるいはほとんど払わずに済ませられることにあります。この構造は強みですが、同時に、屋根の所有者の都合ひとつで事業が終わりうるという脆さでもあります。

2025年、オンタリオ州政府はトロント市の緑化屋根条例を撤回しました。報道によれば、州は「Fighting Delays, Building Faster Act, 2025」（法案60号）を提出した際にその意向を示し、最終的には10月23日に署名された枢密院令（order-in-council）によって、トロント市法（City of Toronto Act）の規定を用いて撤回に至ったとされます。効力を生じたのは11月初めと報じられています。条例そのものを市議会が廃止したのではなく、条例を可能にしていた上位法の根拠が州によって外された——というのが、この撤回の形でした。緑化は任意に戻りました。

注目すべきは理由の立て方です。報道が伝える州住宅相の事務所の説明は、インフラと住宅をより速く建てるという政策の一環であり、緑化を任意にすることで「建設事業者と納税者が選択の柔軟性を得ると同時に、不要な費用を削減できる」というものでした。ここで数えられているのは、緑化屋根の工事費という、見積書に一行で書ける費用です。数えられていないのは、雨水が下水道に流れ込まないことの価値であり、周辺の気温が下がることの価値であり、防水層が長持ちすることの価値です。前者は特定の誰かが特定の時点で支払う金額として現れ、後者は都市全体に薄く広がって、誰の帳簿にも載りません。

この非対称は、本記事がここまで並べてきた数字にそのまま対応しています。工事費は1平方メートルあたり30ユーロから248カナダドルまで、通貨も水準も違えど、常に明確な数字として存在します。一方、便益に価格をつけようとした唯一の真面目な試み——ドイツの下水道料金——が返せたのは、年に0.46ユーロでした。便益が正しく価格に翻訳されていない世界では、費用の側だけが政治的な議論に耐えうる形をしています。トロントの16年と1,200超の屋根は、この非対称に耐えられなかった。第1回で述べた「制度が作ったものは制度で消えうる」という論点は、正確にはこう言い直せます——価格のついていない便益は、削るときに数えられない。

本記事は、屋上緑化を理念ではなく費用の配分として読み直しました。出発点は、費用を払う主体と便益を受け取る主体がずれているという事実です。工事費は建物の所有者が全額を立て替えますが、米国環境保護庁が挙げる便益——表面温度で最大華氏56度の低下、周辺気温で最大華氏20度の低下、冷房負荷の最大70%削減、そして薄層型で約60%・厚層型で最大100%の雨水流出抑制——のうち、所有者の口座に入るのは冷房費と防水層の延命だけです。そのうえで制度が使える三つの道具を、義務・補助・料金の順に、それぞれの金額まで下ろして比べ、最後に2025年10月のトロントに戻りました。定義から金額へ、金額から撤回へ——これが本記事の道筋です。

とりわけ重要な論点を三つ、名指しで言い直します。第一に、トロントの現金納付が補助の原資だったこと。1平方メートル200カナダドルの納付金は、延床2,000平方メートル以上の新築という義務の対象から集められ、義務の対象外である既存建物・2,000平方メートル未満の新築・教育委員会や非営利団体の事業に、1平方メートル100カナダドル・上限10万カナダドルのエコルーフ助成として配られていました。第二に、料金では回収できないこと。ドイツの分流式下水道料金による軽減は平均で年0.46ユーロ、ケルンでも1.12ユーロにとどまり、薄層型の工事費30〜60ユーロに対して数十年の回収年数になります。第三に、日本では義務と金の主体が分かれていること。東京都が2001年4月施行の条例第14条で1,000平方メートル以上の敷地に緑化を課す一方、金は三鷹市の実費2分の1・1平方メートル2万円・上限100万円のように、区市町村が別に用意しています。

わかっていないことと留保も明示しておきます。トロントの撤回については、市および州の一次資料に本稿の執筆環境から到達できず、報道の記述に依拠しています。枢密院令の署名が2025年10月23日であること、効力の発生が11月初めであること、条例のもとで1,200を超える屋上が緑化されたという件数は、いずれも報道が伝える数字であり、原典まで遡って確認していません。工事費の水準も注意が要ります。ドイツの30〜60ユーロと北米の108〜248ドルは、通貨も年次も算入範囲も揃っておらず、直接比較には向きません。料金軽減の回収年数の試算は、冷房費の節約や防水層の延命、資産価値の変化を意図的に除いた単純計算であり、緑化の経済性そのものの評価ではありません。想定される反論も正当です——義務づけがなくても、資産価値や入居者の選好が緑化を後押しするなら、撤回後も緑化は続きうる。実際にトロントでも、市の助成制度と設計基準は残っていると報じられています。撤回が緑化の終わりを意味するかどうかは、これから数年の施工実績が答えるべき問いです。

特集『屋上という農地』の第6回として、本記事は初日に立てた「屋上の緑をつくったのは市場ではなく制度だった」という命題を、金額の水準で裏づけました。義務は面積を作り、納付金は補助を作り、料金は会計を作った。そして三つのうち最も強力だったものが、最も速く消えました。残る最終回では、この特集がずっと避けずに置いてきた問いに正面から向き合います。屋上農は本当に都市の食料に寄与するのか。義務づけは、地上の緑を減らしたことへのアリバイになっていないか。そして、そうした限界をすべて認めたうえで、市民が自分の手で始めるとしたら何から手をつけるべきなのか。制度と経済の話をここで終え、明日は限界と実践の話に移ります。